เหลือเวลาอีกเพียง 3 วัน (ไม่เกินวันที่ 9 ก.ค. 2569) ก็จะหมดเวลา “การรับฟังความคิดเห็นหลักการสำคัญของกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่” ระบุหลักการ 10 ข้อ ที่จะเป็นกรอบสำคัญในร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ ฉบับใหม่

เนื้อหาที่เปิดรับฟังความเห็นนี้ ยกร่างโดย “คณะอนุกรรมการสภาการศึกษาเฉพาะกิจเพื่อจัดทำร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. …." ที่แต่งตั้งโดย นายประเสริฐ จันทรรวงทอง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ คนล่าสุด โดยหลังจากนี้ จะเป็นการพิจารณารายมาตรา ก่อนสรุปเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาต่อไป

การปฏิรูปโครงสร้างทางกฎหมายนับเป็น "สารตั้งต้น" สำคัญในการพลิกโฉมระบบการศึกษา ซึ่งหากครั้งนี้ประเทศไทยดำเนินการได้สำเร็จ ก็อาจช่วยแก้ไขปัญหาการศึกษาไทย ที่ฝังรากลึกมายาวนานได้

การปฏิรูปโครงสร้างทางกฎหมายนับเป็น "สารตั้งต้น" สำคัญในการพลิกโฉมระบบการศึกษา ซึ่งหากครั้งนี้ประเทศไทยดำเนินการได้สำเร็จ ก็อาจช่วยแก้ไขปัญหาการศึกษาไทย ที่ฝังรากลึกมายาวนานได้ โดย คณะครุศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (พ.ศ. 2568) ซึ่งเสนอต่อสภาองค์กรของผู้บริโภค พบว่า การแก้ปัญหาระบบการศึกษาของประเทศ ด้วยการปฏิรูปโครงสร้างทางกฎหมาย ที่ถูกใช้ใน 6 ประเทศชั้นนำด้านการศึกษาของโลก ได้แก่ สหรัฐอเมริกา (รัฐนิวยอร์ก), เยอรมนี (รัฐบาวาเรีย และรัฐบาเดิน-เวอร์ทเทิมแบร์ค), ฟินแลนด์, เกาหลีใต้, ญี่ปุ่น และสิงคโปร์

ประเทศเหล่านี้ใช้วิธีจัดการที่ สถาปัตยกรรมทางกฎหมาย วิสัยทัศน์ และบริหารจัดการความสมดุลระหว่างรัฐและท้องถิ่น จนสามารถยกระดับการศึกษาให้ประสบความสำเร็จในระดับโลก  โดยรายงานฯ พบว่า แม้ทุกประเทศจะมุ่งรับรองว่า "การศึกษาคือสิทธิขั้นพื้นฐานและภารกิจหลักของรัฐ" แต่ในมิติทางโครงสร้างกฎหมายและการบังคับใช้นั้น ถูกจำแนกออกเป็น 2 กลุ่มใหญ่อย่างชัดเจนตามรูปแบบการปกครอง

กลุ่มประเทศรัฐรวม : กระจายอำนาจเด็ดขาด ชุมชนเป็นเจ้าของ

กลุ่มประเทศรัฐรวม (Federal States) อย่างสหรัฐอเมริกา เยอรมนี ใช้วิธีการ กระจายอำนาจเด็ดขาด และ ให้ชุมชนเป็นเจ้าของ กฎหมายแม่บทการศึกษาของประเทศในกลุ่มนี้ จะไม่ถูกกำหนดในระดับรัฐบาลกลาง แต่จะตราขึ้นในระดับมลรัฐหรือรัฐสมาชิก เพื่อให้สอดรับกับความหลากหลายทางวัฒนธรรมและประชากร

รัฐนิวยอร์ก สหรัฐอเมริกา กำหนด ปรัชญาและสิทธิผู้เรียน บนหลักการพัฒนามนุษย์ทั้งระบบ (Whole Child & Whole Adult) ผ่านการเรียนรู้ที่ยึดโยงวัฒนธรรม (CRSE) เพื่อให้ผู้เรียนเติบโตอย่างมีสุขภาวะและจิตสำนึกทางสังคม รัฐธรรมนูญรัฐนิวยอร์ก มาตรา XI บัญญัติให้สภานิติบัญญัติต้องจัดระบบโรงเรียนฟรีสำหรับเด็กทุกคนโดยไม่เลือกปฏิบัติ

ส่วน โครงสร้างและการกระจายอำนาจ รัฐนิวยอร์กให้อำนาจเด็ดขาดในการออกกฎหมายการศึกษา (New York State Education Law) อยู่ที่ระดับรัฐ โดยมี Board of Regents เป็นฝ่ายนิตินโยบายขั้นสูงสุด แต่ในเชิงปฏิบัติ อำนาจบริหาร งบประมาณ และการเรียกเก็บภาษีเพื่อการศึกษา ถูกกระจายลงสู่ "เขตการศึกษา" (School Districts) และคณะกรรมการโรงเรียน (Boards of Education) ที่มาจากการเลือกตั้งของพลเมืองในท้องถิ่นโดยตรง โครงสร้างนี้ทำให้โรงเรียนมีความยืดหยุ่นและตอบสนองความต้องการของชุมชนอย่างสูงสุด แม้จะต้องแลกกับความท้าทายเรื่องความไม่เท่าเทียมทางงบประมาณระหว่างเขต ซึ่งรัฐต้องชดเชยด้วยระบบเงินอุดหนุนพื้นฐาน (Foundation Aid)

รัฐบาวาเรีย และรัฐบาเดิน-เวอร์ทเทิมแบร์ค ประเทศเยอรมนี วาง ปรัชญาและสิทธิผู้เรียน บนหลักการขัดเกลาความเป็นมนุษย์และความรับผิดชอบต่อสังคม (Menschlichkeit und Verantwortung) ผสานมิติศีลธรรมและคุณค่าประชาธิปไตยเสรี รัฐธรรมนูญเยอรมนี (Basic Law) มาตรา 7 ระบุว่าโรงเรียนทั้งหมดอยู่ภายใต้การดูแลของรัฐ

ด้าน โครงสร้างและการกระจายอำนาจ แต่ละรัฐมีกฎหมายหลักเป็นของตนเอง เช่น กฎหมาย BayEUG ของบาวาเรีย และ SchG ของบาเดิน-เวอร์ทเทิมแบร์ค ซึ่งออกแบบโครงสร้างสายการเรียนที่หลากหลาย (สายวิชาการ และสายอาชีวศึกษาคู่ขนาน Dual System) อย่างมีระบบ รัฐบาลท้องถิ่น (เทศบาล/อำเภอ) ทำหน้าที่ดูแลโครงสร้างกายภาพและอาคาร (Schulträger) ส่วนกระทรวงศึกษามลรัฐดูแลหลักสูตรและการจ่ายเงินเดือนครู สิ่งที่น่าสนใจคือ มีคณะกรรมการประสานงานกลาง (KMK) ทำหน้าที่ประสานนโยบายระหว่าง 16 รัฐอย่างสมัครใจ เพื่อสร้างมาตรฐานร่วม เช่น การเทียบโอนและการสอบปลายภาค (Abitur) โดยไม่ต้องมีกฎหมายรวมศูนย์จากส่วนกลาง

กลุ่มประเทศรัฐเดี่ยว : รวมศูนย์นโยบาย แตกต่างที่กลไกหน้างาน

ในกลุ่มประเทศรัฐเดี่ยว ได้แก่ ฟินแลนด์, เกาหลีใต้, ญี่ปุ่น และสิงคโปร์  รัฐบาลกลางจะเป็นผู้กุมอำนาจในการออกกฎหมายแม่บทและกำหนดหลักสูตรแกนกลางของชาติ เพื่อรักษาความเป็นเอกภาพและมาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศ

ประเทศฟินแลนด์ กำหนด ปรัชญาและสิทธิผู้เรียน ยึดมั่นในอุดมการณ์ "ความเสมอภาคและความไว้วางใจ" (Equality & Trust) ผ่านแนวคิดดั้งเดิมที่เรียกว่า "Sivistys" (การขัดเกลาความเป็นมนุษย์อย่างรอบด้าน ทั้งสติปัญญา ศีลธรรม และวัฒนธรรม) รัฐธรรมนูญรับรองสิทธิเรียนฟรีอย่างเท่าเทียม และได้รับการแปลงสู่ พ.ร.บ. การศึกษาขั้นพื้นฐาน (Basic Education Act) ที่บังคับให้รัฐและท้องถิ่นดูแลสวัสดิการผู้เรียนแบบครบวงจร (หนังสือ อาหาร อุปกรณ์ การเดินทาง และสุขภาพจิต) โดยไม่คิดค่าใช้จ่าย

ส่วน โครงสร้างและการกระจายอำนาจ ฟินแลนด์เป็นรัฐเดี่ยวที่มีการกระจายอำนาจเชิงปฏิบัติสูงที่สุด กฎหมายมอบหมายให้ "เทศบาล" (Municipalities) เป็นผู้จัดการศึกษาหลักในพื้นที่ เทศบาลและโรงเรียนมีอิสระสูงมากในการนำหลักสูตรแกนกลางระดับชาติมาปรับเป็นหลักสูตรสถานศึกษา ครูฟินแลนด์ (ซึ่งต้องจบปริญญาโท) ได้รับความไว้วางใจให้ใช้ดุลยพินิจทางวิชาชีพในการประเมินและสอน โดยไม่มีการประเมินภายนอกหรือการสอบระดับชาติมาสร้างภาระ มีกฎหมายแยกเฉพาะภาคส่วนอย่างชัดเจน (เช่น กฎหมายสายอาชีพ VET Act ที่ใช้แต้มสมรรถนะมาวัดผล) เพื่อความโปร่งใส

ประเทศเกาหลีใต้ กำหนด ปรัชญาและสิทธิผู้เรียน ด้วยการวางระบบการศึกษาขับเคลื่อนด้วยกฎหมายแม่บท Framework Act on Education (FAE) ซึ่งบรรจุอุดมการณ์โบราณประจำชาติคือ "Hongik Ingan" (การมุ่งบำเพ็ญตนเพื่อประโยชน์สุขของมวลมนุษยชาติ) ผสานค่านิยมประชาธิปไตยสมัยใหม่ เพื่อสร้างพลเมืองที่มีอุปนิสัยและคุณธรรมต่อส่วนรวม

ด้าน โครงสร้างและการกระจายอำนาจ แม้จะเป็นรัฐเดี่ยวที่มีมาตรฐานชาติที่เข้มแข็ง แต่เกาหลีใต้ตรากฎหมายกระจายอำนาจที่โดดเด่นคือ Local Education Autonomy Act ที่กำหนดให้ผู้บริหารการศึกษาประจำจังหวัด (Superintendent) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีสิทธิ์บริหารงบและบุคคลแยกจากส่วนกลาง นอกจากนี้ พ.ร.บ.โรงเรียนประถมและมัธยม (ESEA) ยังบังคับให้ทุกโรงเรียนจัดตั้ง "คณะกรรมการโรงเรียน" (School Council) ที่เปิดให้ครูและผู้ปกครองจากการเลือกตั้งมาร่วมอนุมัติงบและเลือกหนังสือเรียน เป็นการกระจายอำนาจสู่ฐานรากอย่างมีประสิทธิภาพ

ประเทศญี่ปุ่น กำหนด ปรัชญาและสิทธิผู้เรียน โดยการยึดโยงแนวคิดแบบองค์รวมที่เรียกว่า Chi-Toku-Tai กล่าวคือ ปัญญา คุณธรรม และร่างกาย บัญญัติไว้ในกฎหมายพื้นฐานการศึกษา (Basic Act on Education: BAE) มาตรา 1 ที่มุ่งสร้างประชาชนที่มีสุขภาพกายและใจสมบูรณ์เพื่อสังคมประชาธิปไตยที่สันติ

ด้านโครงสร้างและการกระจายอำนาจ มีโครงสร้างเชิงกฎหมายที่เป็นพีระมิดชัดเจน ครอบคลุมผ่านกฎหมายโครงสร้างโรงเรียน (School Education Act) ที่จัดแบ่งประเภทโรงเรียนและคุมมาตรฐานการศึกษาพิเศษและอุดมศึกษาอย่างมีเอกภาพ กระทรวงศึกษาธิการ (MEXT) คุมนโยบายแบบรวมศูนย์ ออกหลักสูตรแกนกลาง ตรวจสอบหนังสือเรียน และประกาศแผนแม่บทการศึกษาแห่งชาติทุก 5 ปี ขณะที่ในระดับปฏิบัติ อำนาจจะอยู่ที่คณะกรรมการการศึกษาท้องถิ่น (Board of Education) ประจำจังหวัดและเทศบาล ในการดูแลโรงเรียนประถม-มัธยมตามกรอบมาตรฐานกลาง

ประเทศสิงคโปร์ กำหนด ปรัชญาและสิทธิผู้เรียน โดยมองการศึกษาเป็นเครื่องมือเชิงยุทธศาสตร์สูงสุดในการพัฒนาทุนมนุษย์เพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจของชาติ กฎหมายจึงเน้นสร้างระบบที่มีประสิทธิภาพสูง วินัยเข้มงวด และยึดหลักผลงานเชิงประจักษ์ (Meritocracy)

ด้านโครงสร้างและการกระจายอำนาจ กฎหมายของสิงคโปร์เป็นสถาปัตยกรรมทางกฎหมายแบบรัฐรวมศูนย์อย่างสมบูรณ์แบบ ผ่าน Education Act (1957) ที่มอบอำนาจเด็ดขาดให้กระทรวงศึกษาธิการ (MOE) กำกับ "โรงเรียนของชาติ" ทั้งระบบ สิ่งที่สิงคโปร์ให้ความสำคัญอย่างยิ่งคือ "การคุ้มครองคำว่าโรงเรียน" ในทางกฎหมาย (ห้ามสถาบันใดๆ ใช้คำว่า school, college, academy หากไม่ได้รับอนุญาต และมีโทษทางอาญาชัดเจน) เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้สาธารณชน นอกจากนี้ยังตรากฎหมายแยกภาคส่วนชัดเจน เช่น Private Education Act เพื่อดึงภาคเอกชนออกจากระบบโรงเรียนของชาติ และใช้บทลงโทษทางอาญาควบคุมความโปร่งใสและคุ้มครองผู้เรียนอย่างเคร่งครัด

บทเรียนและข้อเสนอแนะเชิงระบบสู่ พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ของไทย

รายงานฯ ยังได้ระบุข้อเสนอที่ได้จากการศึกษากฎหมายแม่บทการศึกษาทั้ง 6 ประเทศ ผนวกกับข้อเสนอแนะจากการสนทนากลุ่ม (Focus Group) ของภาคีเครือข่ายการศึกษาไทย เป็นข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 5 ประเด็นหลัก ที่ประเทศไทยควรนำมาปรับใช้ในการออกแบบกฎหมายแม่บทการศึกษาฉบับใหม่

เปลี่ยนกฎหมายเป็น "ร่มใหญ่" (Umbrella Act) เสนอว่า กฎหมายแม่บทควรกำหนดทิศทาง วิสัยทัศน์ และหลักการเชิงยุทธศาสตร์ที่มั่นคงในระยะยาว เช่น ความเสมอภาค การกระจายอำนาจ โดยไม่ควรลงลึกในรายละเอียดโครงสร้างหน่วยงานหรือขั้นตอนปฏิบัติ เพื่อหลีกเลี่ยงข้อจำกัดในการปรับตัว และให้รายละเอียดเหล่านั้นไปบัญญัติในกฎหมายลำดับรองแทน เพื่อคงความยืดหยุ่นในอนาคต

หนุนการกระจายอำนาจเชิงพื้นที่ที่แท้จริง ควรให้อิสระแก่สถานศึกษาและคณะกรรมการสถานศึกษาในการบริหารจัดการ 3 มิติหลัก ได้แก่ วิชาการ/หลักสูตร, การเงิน/งบประมาณ และงานบุคคล โดยปรับสูตรการจัดสรรงบประมาณรายหัวให้สอดคล้องกับบริบทและความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ เช่น ขนาดและที่ตั้งของโรงเรียน

สร้างระบบความรับผิดรับชอบ (Accountability) ในการสร้างกลไกตรวจสอบที่โปร่งใสและต่อเนื่อง จัดตั้งคณะกรรมการนโยบายการศึกษาระดับชาติที่มีความเป็นอิสระจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง เพื่อควบคุมมาตรฐานกลางควบคู่ไปกับการให้อิสระแก่หน้างาน

ยืดหยุ่นและไร้รอยต่อ (Credit Bank) เสนอว่า ระบบการศึกษาใหม่ต้องทลายกำแพงระหว่าง "การศึกษาในระบบและนอกระบบ" เปิดพื้นที่ให้ผู้เรียนสามารถเคลื่อนย้ายระหว่างสายสามัญและสายอาชีพได้ ผ่านกลไกธนาคารหน่วยกิต (Credit Bank) ที่สามารถสะสมและเทียบโอนผลการเรียนรู้จากประสบการณ์จริงและการทำงานได้

ยกระดับคุณภาพชีวิตครูตั้งแต่ต้นทาง เสนอปรับปรุงระบบการผลิตครูให้เน้นสมรรถนะการสอนและเทคโนโลยี เช่น โมเดลนวัตกรรมของญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ และต้องมีข้อกฎหมายที่คุ้มครองไม่ให้ครูต้องรับภาระงานอื่นที่ไม่เกี่ยวข้องกับการสอน พร้อมจัดให้มีค่าตอบแทนพิเศษสำหรับครูในพื้นที่ทุรกันดารหรือเสี่ยงภัยเพื่อสร้างขวัญกำลังใจ

บทเรียนจากต่างประเทศชี้ให้เห็นว่า กฎหมายการศึกษาที่ดีไม่ได้เป็นเพียงแค่กระดาษที่บันทึก "บัญชีรายการสิ่งที่ปรารถนา" (Wish List) แต่ต้องทำหน้าที่เป็นเครื่องมือเชิงนโยบายที่มีโครงสร้างที่มั่นคงและกลไกที่ยืดหยุ่นร่วมกัน พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ของไทยจึงต้องถูกออกแบบให้เป็น "เข็มทิศร่มใหญ่" ที่คุ้มครองสิทธิผู้เรียน กระจายอำนาจอย่างสมดุล และสร้างพันธมิตรทางการศึกษาจากทุกภาคส่วน เพื่อนำพาการศึกษาไทยสู่ความยั่งยืนอย่างแท้จริง 

หมายเหตุ : เรียบเรียงจาก รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ “โครงการศึกษาวิจัยเปรียบเทียบกฎหมายแม่บททางการศึกษา (education act): พหุกรณีประสบการณ์จากต่างประเทศ”